隨著數字經濟成為世界經濟發(fā)展的新引擎，很多國家將數字經濟提升至國家發(fā)展戰(zhàn)略高度。其中，互聯網核心資源安全是數字企業(yè)安全以及國家數字經濟發(fā)展安全的底座。《中國互聯網發(fā)展報告（2021）》顯示，2020年中國數字經濟規(guī)模達到39.2萬億元，占GDP比重達38.6%，成為穩(wěn)定經濟增長的關鍵動力。數字經濟的發(fā)展，離不開 IP地址、域名等互聯網核心資源的開發(fā)、利用和保護。因此，如何妥善處理數字地址爭端事件，成為保障國家數字地址安全，維護企業(yè)數字資產利益，確保數字經濟安全平穩(wěn)發(fā)展的關鍵議題。
數字資源管理引發(fā)爭端
近年來發(fā)生了多起與數字地址資源相關的國際事件。
2021年6月22日，美國政府以“違反制裁”為由關閉了包括伊朗英語新聞電視臺（Press TV.com）與阿拉伯語頻道網站（Al Alam TV.net）等在內的36家與伊朗相關的新聞網站。美國司法部在聲明中證實，根據法院命令，美國查封了伊朗伊斯蘭廣播電視聯盟（IRTVU）使用的33個網站和真主黨（KH）運營的三個網站。美國司法部表示，這些網站域名均為美國公司所有，其在未獲得美財政部許可的情況下不能獲得美國的網站和域名服務。
此次事件涉及32個域名、4個頂級域名，包括“.com”“.net”“.TV”和“.org”，涉及Verisign和PIR兩個注冊服務管理機構、20家域名注冊服務機構（域名注冊商）。在技術層面，美國司法部通過頂級域名注冊管理機構，將所涉及網站的域名解析A記錄和NS記錄強制指向美國政府指定的亞馬遜域名解析服務器，從而實現對指定網站的關停處理。事件的發(fā)生引發(fā)國際社會的強烈關注。
注冊地在毛里求斯的非洲互聯網絡信息中心（AFRINIC）是國際互聯網名稱與地址分配機構（ICANN）認證的，負責非洲、印度洋地區(qū)的IP地址分配機構。一家注冊于非洲塞舌爾名為云創(chuàng)新（Cloud Innovation）的公司，于2013年成為AFRINIC會員，并在隨后4年內分4個批次申請了620萬個IPv4地址，由其注冊在中國香港的關聯公司LARUS Ltd.將這些地址租給企業(yè)用戶使用。
2020年，AFRINIC因員工非法盜取IP丑聞而更換CEO。新任CEO開始推行“協助審查”（Assisted Review）項目，試圖利用其掌管的注冊數據庫隨意改變IP地址“所有權”，引發(fā)業(yè)界風波。
云創(chuàng)新公司因此項審查受到AFRINIC的質疑，稱其違反會員章程，將屬于非洲的域名他用，其會員資格一度被取消，擁有的IP地址也一度被沒收。AFRINIC的銀行賬號也因云創(chuàng)新公司的訴訟一度被凍結。整個非洲的IP地址分配系統面臨崩潰危險。據了解，目前云創(chuàng)新公司會員資格和AFRINIC的銀行賬號都得以恢復，但雙方的官司還在繼續(xù)。租用了這批IP地址的數百家中國企業(yè)，其網絡服務面臨隨時中斷的風險。
上述兩起關于IP地址和域名事件充分暴露了當前互聯網基礎資源治理體系的漏洞和缺陷，也凸顯了以IP地址和域名為重要因素的數字資源的重要性和治理的迫切性。
問題梳理與思考
一是數字資產的界定。伏羲智庫首席技術官、中科院計算機網絡信息中心研究員、PTI前董事王偉博士認為，互聯網基礎資源一個最根本的問題一直沒有解決——IP地址、域名是不是數字資產？
IP地址在未被分配使用前和被分配使用后，其權屬有著本質性的變化。AFRINIC和云創(chuàng)新公司的沖突，AFRINIC把云創(chuàng)新公司會員剝奪掉，但面臨的問題是IP地址已經被其他公司所使用，國內很多企業(yè)都在使用這些IP地址，商業(yè)利益將受到嚴重影響。如果想長期持有這些地址，如何解決這一問題值得深入探討。
各地區(qū)互聯網發(fā)展規(guī)模及網民數量不平衡，讓很多國家的企業(yè)機構采用各種辦法向其他大洲數字地址管理機構申請借殼使用。全球數字地址的所有權和使用權實際上正在向新興的互聯網發(fā)達地區(qū)和資本優(yōu)勢機構流動，打破了傳統上按地理分布進行數字地址分配管理的“平衡設計”。
二是無法可依。北京郵電大學教授、APNIC前執(zhí)委馬嚴認為，云創(chuàng)新公司和AFRINIC之間出現的這種情況沒有任何先例。雙方對簿公堂已有一段時間，并且官司還在繼續(xù)。問題不僅僅涉及會員章程、商務合作、機構的不作為或亂作為，也涉及IP的所有權、互聯網基礎資源的治理體系等。“希望通過此類案例，我們進一步探討，找到合理的治理辦法，讓管理者、使用者和立法機關都有據可依、有法可依、有案例可依。處理好此類事件，可以使數字經濟更加平穩(wěn)，有利于社會和諧發(fā)展，以及全球互聯網穩(wěn)定運行。”
三是多利益攸關方模式的挑戰(zhàn)。針對伊朗域名被封，中科院計算機網絡信息中心研究員譚亞凌認為，從技術上講，所涉及的兩個注冊管理機構并未征得用戶同意，就單邊把相關域名數據的DNS資源記錄所指向的IP地址進行更改，相關網站就從互聯網世界消失了。伊朗域名被封事件涉及互聯網治理的“多利益攸關方”模式，事件強化了現有的權力關系，延續(xù)了既有的權力格局，全球互聯網治理離各國平等參與的“共治”還很遙遠。
四是治理體系自身的缺陷。王偉認為，從互聯網基礎資源治理體系細節(jié)來講主要暴露出三個問題。
“前后”的問題。互聯網資源分配模式在20世紀90年代初制定，當時資源充足，不存在IP地址耗盡的問題，因此管理機制上并未去重點關注地址緊缺狀態(tài)下的地址轉移、租用、代持等問題。雖然當前全球進入IPv4和IPv6并存時代，企業(yè)運營過程中（尤其是拓展海外市場）還是會使用大量第三方IPv4地址，這要求在政策層面對原有的IP地址分配模式打補丁。
“上下”的問題。上層強調“多利益攸關方”模式，否決單方持有全部利益的可能性，認為IP地址歸全球網民共有，但到下層運營，一定有某個實體或者個人持有。假如用戶在阿里云申請?zhí)摍C，阿里云一定把IP地址當做資源類資產租給個人。所以，“上下”是割裂的，上層治理人員試圖回避這個問題，市場經濟下的運營人員已經把它當做資產來管理。
“左右”的問題。互聯網時代，各國貿易往來頻繁，數字經濟引發(fā)的沖突容易發(fā)散成為政治問題，比如運營商到非洲地區(qū)拓展業(yè)務，不管是從IP地址需求量、財政資金充裕度還是技術水平層面來講都較有優(yōu)勢，因而運營商更容易在非洲拿到IP地址并在全球使用。從業(yè)務拓展和經濟發(fā)展來講，它是常見行為，但在國際政治博弈上，容易被形容為“數字空間新殖民主義”。
王偉表示：“所以前后、上下、左右都遇到了問題，它的本質是互聯網治理規(guī)則不適應時代發(fā)展。地址資源不管多大還是有一個上限，如果規(guī)則不變，今天IPv4遇到的這些困惑和挑戰(zhàn)，未來在IPv6上還會出現。”
五是全球化形勢下數字資源國家權屬的界定。近年來，全球數字服務格局快速發(fā)展和演進，數字市場規(guī)則制定權和話語權的競爭日益激烈，網絡空間立法競賽空前加劇。
中國社科院世界經濟與政治研究所研究員郎平表示：“互聯網已經成為我國數字化發(fā)展的基礎設施，但是IP地址、域名這些基礎資源是基礎設施里面的基礎設施，是地基中的地基。互聯網領域有各種各樣的數字經濟活動，共同構成數字空間，在數字空間地基的重要性不言而喻。”
郎平研究員有一個形象的比喻：“從國際治理角度來講，互聯網體系的‘樹干’和‘果實’都具有國別屬性，但樹根卻沒有。當權屬不清晰的時候，就會出現沖突。”郎平說：“未來競爭趨勢下，我們的域名在全球治理層面應該怎么推進，應當仔細斟酌是否能夠適應新的形勢。”